执法程序是否合法?事实是否清楚?证据是否充分?在长沙市开福区食品药品监督管理局、开福区城市管理执法大队等14家单位行使行政执法权的背后，还有一个鲜为人知的“紧箍咒”——行政执法监督。

行政执法监督是指对行政执法主体实施的行政执法行为，是否符合行政法律规范进行监察和督促，并对违法行为予以纠正的活动。大到每一项审批、每一项执法，小到检查或调查询问笔录具体到“分”的时间，一份普通的行政处罚案卷，开福区司法局将按照100多项规定指标严格进行案卷评查，并根据评查结果出具指导意见书。

“行政执法是否严格规范公正文明，直接体现着法治政府建设的水平和程度，是法治政府建成的重要标志。”区司法局党组书记、局长刘洪斌介绍，针对关乎法治、关系民生的热点问题，开福区司法局着力发挥行政执法监督职能，推动行政执法单位不断提高行政执法水平和能力，充分保障人民群众的合法权益，让他们在每一件行政执法中都感受到公平正义。

对每份案卷进行100余项评查

“这个案卷的结案报告只记载了收缴罚款的情况，没有记录当事人改正违法行为的情况，记录不全面，会被扣3分。”近日，开福区司法局副局长彭娜拿一份刚抽查到的行政处罚案卷告诉《法制周报》记者，未在案卷中体现当事人是否改正了违法行为，旁人无从得知当事人是否改正，涉嫌重处罚轻纠正的倾向，可能导致执法行为不够规范。

像这样的案卷评查，开福区司法局每年进行一次集中评查，每个月对重点单位进行评查。每本案卷总分100分计算，90分以上为优秀案卷，80分以下将全区通报。

重组后开福区司法局顺应新形势、新任务、新要求，把行政执法案卷评查作为强化行政执法监督、规范行政执法程序的重要抓手，每年组建区人大、政协、监察委和律师共同参与的评查工作组，从全区各行政执法单位抽取百余份执法案卷，组织开展集中评查。

“逐一对照评查规则，从实施行政执法行为的实体和程序是否合法、适用法律法规和裁量权基准是否准确、文书制作及归档是否规范，是否严格落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核‘三项制度’等方面的100多项规定指标，对每本执法案卷进行严格评查。”彭娜介绍，评查结束后，还需要对发现的问题进行分析汇总，形成每个行政执法单位执法情况的“体检报告”，为下阶段有针对性的指导改进行政执法工作打牢基础。

对于执法案卷集中评查所发现的问题，开福区司法局采取“面对面”形式对各行政执法单位被评查的行政许可、行政处罚案卷中涉及的实体和程序，包括事实认定、法律适用、证据审查、文书制作、案卷归档等方面存在的问题和不足进行讲解指导，要求各行政执法单位举一反三、对照检查，明确整改的具体标准、期限，进一步提升严格规范公正文明执法的能力和水平。

为确保各项整改要求落实到位，开福区司法局深入各行政执法单位现场，沟通交流和指导监督，对各行政执法单位的行政许可、行政处罚所存在的问题整改情况进行全面“回头看”，促进整改见实效。

确保行政执法在法治轨道中运行

在每份行政执法案卷中，一项是否送达《行政处罚告知书》计分项最高可达6分，是为数不多的高分项。开福区司法局执法监督科王煜解释，《行政处罚告知书》必须告知当事人拟作出处罚的内容、法律依据，以及可以陈述申辩的权利，单位罚款2万元，个人罚款1000元以上者还可申请听证。如该文书缺失或未按要求送达给当事人，整个案卷可能会被计零分。如内容不规范，视情况扣2-6分。“当事人对行政处罚进行陈述申辩的法定权利必须予以保证。他可以不行使，但行政执法机关不能不告知他有该项法定权利。”

让群众在每一件执法案件中感受到公平正义，是开福区司法局行政执法监督的永恒目标。

为此，该局每月对生态环境、食品安全、城市管理等直接关系人民群众切身利益的重点单位案卷进行评查。

区市场监督管理局是今年11月被抽查到的重点单位。机构改革后，该单位执法范围更广，从过去部门单一执法到现在综合执法，对执法人员素质提出了更高的要求。

本身繁重的行政执法任务，再加上重点执法监督，会不会让该单位陷入更繁杂的局面?“执法工作本身就有风险，一不小心便会陷入行政复议及行政诉讼的官司中去，更有可能造成社会不稳定因素，行政执法监督恰好为我们避免了这个风险。”区市场监督管理局工作人员表示，在一些疑难复杂案件的处置过程中，区司法局会事先上门沟通，或召开专题研究会议，不仅让执法人员素质得以提升，还能让案件在法治轨道中运行。

多措并举提升行政执法水平

如何让行政执法人员执法能力水平提升?行政执法单位如何更加严格规范公正文明执法?多年来，开福区司法局一直在积极探索。

“临时露天水上活动场所虽属短期经营，但经营项目直接关系人民群众身体健康，对其未依法取得卫生许可证擅自营业的行为应当责令立即改正，并严格依法处罚。”

“在家庭饲养宠物现象越来越普遍的情况下，形形色色的‘宠物诊所’有其存在的合理性，但必须依法申请动物诊疗许可，接受动物卫生监管，才能切实保障公共卫生安全。”

这是开福区司法局2019年11月29日召集开福区城管执法大队、卫生健康局、城乡建设局、农业农村局、市场监管局等执法单位的执法人员与6名法律专家讨论本年度各自经办的行政执法案例现场。

为指导全区各执法单位进一步规范执法，开福区司法局编纂行政执法指导案例，每年定期组织召开行政执法指导案例专家论证会，通过执法单位与法律专家面对面的交流和探讨，并形成典型意义突出，指导性、参照性强的指导案例，提高执法单位的执法水平和能力。

这一举措，开福区已坚持多年，共组织选取典型意义突出、参照性较强的案例28个，汇编9期行政执法指导案例作为范例样本。每本案例均是执法方与专家面对面的交流和探讨，不断反省、改进行政执法行为的成果。其中编纂发布的《谭某在饮用水源一级保护区非法垂钓行政处罚案》在2019年长沙市“以案释法”优秀案例征集评选活动中被评为优秀案例。

该局还要求每个行政执法人员必须“持证上岗”，充分体现“法无授权不可为”原则，更是对行政执法者的监督和制约。此外，每年定期对全区各行政执法单位进行执法专题业务培训，今年已从行政执法“三项制度”规定以及新的案卷评查规则两个方面对全区200多名执法人员进行专题培训。

据统计，截至目前，全区共700多名行政执法人员全部通过行政执法资格考试，执法人员信息统一纳入信息管理系统进行“全覆盖”管理。开福区司法局牵头清理规范全区各类证明事项65项，对取消的常住地居住证明、突发事故证明等55项证明事项一律不再要求企业和群众提供。

“包容审慎”让执法更有温度

“您的经营场所办理了营业执照，但经营内容发生变更后未依法办理变更登记，属于违反登记管理规定的违法行为。本次不予行政处罚，请您尽快依法办理变更登记，我们将为您做好服务。”

这是发生在开福区一间普通门店里的小事，也是“柔性执法”在开福区落地生根的生动实践。

今年6月，针对疫情防控形势整体好转，市场活力亟须激发的新形势，开福区司法局探索实施包容审慎监管的执法模式，按照依法监管、处罚与教育相结合的原则，出台《关于规范轻微违法行为不予行政处罚的实施意见》，市场监管和城市管理领域的哪些行为在什么情况下可以“免罚”，全部以规范性文件的形式上网公示，一目了然。

在建章立制的同时，开福区司法局积极督促区属各行政执法单位充分运用政策辅导、行政建议、警示告诫、规劝提醒、走访约谈等方式，加大行政指导力度，充分体现宽严相济的法治精神，努力让企业和公众真正感受到“有温度的执法”，依法维护健康良好的营商环境。

“对于触及安全底线、环保红线、食药安全、疫情防控等严重危害人民群众生命财产安全、市场公平竞争秩序等领域的违法行为，以及拒不改正或者改正后短期内再次违法的，依法予以行政处罚，切实维护法律尊严、社会秩序和群众利益。”彭娜如是说。

来源：新湖南客户端

作者：罗霞

编辑：吕周阳